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La actividad organizada, privada y voluntaria, con prop sitos sociales y sin fines lucrativos es un fen meno de larga data en la Argentina. Desde la poca colonial, y con mayor fuerza desde mediados del siglo XIX, diferentes institucio nes de la sociedad civil intervinieron en el campo social, pol tico y cultural, dejando una huella no siempre reflejada con justicia en los an lisis hist ricos del desarrollo argentino.
En efecto, la mayor a de estos an lisis se inscriben en un modelo dual, centrado en rastrear el desarrollo y las transforma cio nes del Estado y el mercado. En este modelo queda afuera la especifi cidad de las instituciones de la sociedad civil, al no ser privadas en el sentido del mercado ni p blicas en el sentido del Estado[1]. De este modo, su actividad no es registrada sino de forma dispersa y acotada a algunas instituciones y tem ticas determinadas[2].
Considerar al heterog neo conjunto de estas entidades como un sector institucional diferenciado -un "tercer sector" distinto del privado comercial y del p blico estatal- obliga al intento de estimar su tama o, estructura y su valor agregado, es decir, cu l es su relevancia en t rminos pol ticos, econ micos y sociales. En otras palabras, ya no considerar diferentes insti tuciones particulares, sino intentar analizar cuantitativamente la importancia de las organizaciones sin fines de lucro in toto. En s ntesis: De qu estamos hablando cuando nos referimos a un "tercer sector" en la Argentina y cu l es su importancia?
Estos objetivos se revelan prontamente demasiado ambiciosos. En primer lugar, la posibilidad de llevarlos a cabo depende en gran parte de la calidad de las estad sticas b sicas que el pa s produzca. Pero tal como sostiene Goes de Paula para el caso de Brasil, "la propia exis ten cia y fiabi lidad de datos es un indica dor de desarrollo econ mico, social y cultural. S lo hay riqueza de datos en pa ses ricos" (Goes de Paula, 1991). M s a n, los sistemas estad sticos nacionales no est n dise ados para medir el "tercer sector". Este problema es general, no s lo acotado a la Argentina, en tal medida que ya se han realizado investigaciones y propuestas a nivel internacional a los efectos de incluir la estimaci n del "tercer sector" en el Sistema de Cuentas Nacionales elaborado por las Naciones Unidas.
En segundo lugar, existen problemas que tienen que ver espec fi camente con el tema. En efecto, el "tercer sector", como construc ci n te rica surgida del campo de las ciencias sociales, es una categori za ci n relativamente nueva y hace referencia a un conjunto muy heterog neo de instituciones. Por ello, es necesaria una clara definici n de las instituciones que se incluyen en el "tercer sector", para luego poder compatibilizar los datos en base a los diferentes registros -gubernamentales y no gubernamenta les- existentes.
As , en una primera tentativa de mapeo global existen tareas diferen tes que las de recolectar datos secundarios. Estas tienen que ver con exigencias de definici n del objeto -las institu ciones del "tercer sector"-, para poder luego rastrear y detectar fuentes de informaci n que se refieran a l -aunque de manera indi recta-. Muchas veces tambi n es necesario reelabo rar los da tos exis ten tes.
La enumeraci n de estas dificultades no significa que se desva loricen los resultados alcanzados. En esta primera aproximaci n se ha podido realizar una tarea de detecci n y evaluaci n de diferen tes fuentes (gubernamentales y no gubernamentales), y del tipo de datos que ofrecen. Los resultados son importantes no s lo por la informa ci n que proporcionan, con la cual es posible obtener los primeros trazos de una aproximaci n global al sector. Tambi n est n indicando de manera m s espec fica cu les son las carencias, qu aspectos es necesario investigar m s a fondo, y cu les son los caminos a seguir para poder medir al "tercer sector" como una totali dad.
En este sen tido es que adem s de presentar y calificar a las fuentes de informaci n existentes, avanzamos en sugerencias de tipo metodol gico acerca de c mo ser a posible encarar un proyecto para estimar el valor agregado bruto de las instituciones del "tercer sector".
Este trabajo, resultado parcial de una investigaci n de alcance mayor sobre las Organizaciones No-Gubernamentales que estamos desarrollando en el CEDES, se introduce en primer lugar en la problem tica de las definiciones en torno al "tercer sector". Esta es una discusi n que se ha generado desde los pa ses desarrollados, con lo cual viene en parte marcada por las realidades nacionales y la cultura pol ti ca de estos pa ses. Se plantea entonces la necesidad de profundizarla, sin olvidar la historia y los diferentes contextos nacionales, que son los que permiten entender las formas y estilos que las variadas instituciones pertenecientes al "tercer sector" adoptan.
En segundo lugar se rese an las diferentes fuentes de informaci n detectadas, intentado hacer una evaluaci n general del tipo y la calidad de datos con los que cuentan.
En tercer lugar, se intenta una estimaci n aproximada de los recursos financieros de las OPSFL (organizaciones privadas sin fines de lucro) en base a las escasas fuentes existentes.
Por ltimo, como anticipamos, realizamos algunas sugerencias sobre como seguir avanzando en la dif cil pero imprescindible tarea de medir el alcance y la dimensi n de las organizaciones de la sociedad civil en la Argentina.
Una clara definici n de cu l es el tipo de instituciones que forman parte del "tercer sector" es el primer paso necesario para luego detectar las fuentes disponibles.
La problem tica de las definiciones es amplia, como lo reflejan los diferentes t rminos usados indistintamente para referirse a estas instituciones: "organizaciones no gubernamentales", "organizaciones o instituciones privadas sin fines de lucro", "organizaciones voluntarias", "organizaciones filantr picas", "instituci ones de la sociedad civil", son algunos de los que pueden encontrarse.
La utiliza ci n de estos dife rentes t rminos no es gratuita, sino que est estrechamente relacio nada a la cultura pol tica de cada pa s, al papel particular que este tipo instituciones ha jugado en cada contexto nacional, e incluso al momento espec fico y el modo en que han hecho su aparici n en la escena p blica.
En este sentido, no es un dato irrelevante que, por ejemplo, en referencia a los Estados Unidos de mediados del siglo XIX Alexis de Tocqueville -en su famosa obra La Democracia en Am rica- ya escribiera un cap tulo llamado "Del uso que los americanos hacen de las asociaciones en la vida civil"; mientras que en Argentina -como quiz s en otros pa ses de Latinoam rica- la idea de este tipo de instituciones se instal con gran fuerza sobre todo a partir de la d cada de los '70, y muy vinculada a lo que se conoce como organizaciones no gubernamentales de promoci n y desarro llo[3].
Con esto se intenta se alar la importancia de una perspectiva comparativa a n en la cuesti n terminol gi ca, sin perder de vista las especificida des que las iniciativas privadas de beneficio p blico asumen en los diversos pa ses. En relaci n a esto, una especialista brasilera realiza en un breve p rrafo una acertada descripci n:
"Sustitutos gubernamentales en la prestaci n de servicios en Estados Unidos y Gran Breta a; protagonistas en el combate contra la exclu si n de los pobres en Francia; promotoras del pluralismo en Suecia y de la recreaci n de una `sociedad civil' en la ex Uni n Sovi tica y Europa del Este; agentes de democratizaci n latinoamericanos; catali zadores de la participaci n y organizaci n popular en varios contex tos del Tercer Mundo: se descubre as el papel de un vasto universo de entidades que, en muchos casos, existen hace d cadas -o incluso siglos." (Landim, 1993)
Sin embargo, la existencia de esta heterogeneidad y diversidad de roles no debe hacer perder de vista la posibilidad de construir al "tercer sector" como objeto. Como se alan Anheier y Salamon (1992) las profundas diferen cias son tambi n una caracter stica de la manera en que las socieda des est n organizadas, y a n as se acepta convencionalmente, para abordarlas, la existencia de dos grandes complejos de organizaciones: el Estado y el mercado. La introducci n de la sociedad civil como un tercer complejo a tener en cuenta no resulta entonces tan extra o, so bre todo tenien do en cuenta el hecho real del extraordinario crecimiento de sus instituciones en las ltimas dos d cadas (Salamon, 1993), y de su creciente papel en las discusiones en torno al desa rro llo pol tico y econ mico (Wolfe, 1991).
Los debates en torno a la definici n del "tercer sector" incluyen diversas perspectivas en funci n de las cuales se realiza. Anheier y Salamon (1992) llevan a cabo una evaluaci n de dichas perspectivas, reuni ndolas en tres tipos, y proponiendo una cuarta, m s abarcativa, a la que denominan "estructural-operacional":
a) Definici n legal: parte de las previsiones legales espec ficas de cada pa s para clasificar las organizaciones que caen dentro del sector sin fines de lucro. Esta definici n supone en primer lugar la existencia de este tipo de previsiones. En segundo lugar, su riguro sidad tiene dos desventajas: no considera las diferentes inter pre ta ciones y sentidos que una misma palabra pueden tener en diferentes momentos y lugares; no considera la superposici n que se produce con la jurisprudencia ni la existencia de instituciones al margen de la estricta formalidad de dichas previsiones legales. As , por ejemplo, una de las entidades jur dicas t picas del sector, las fundaciones, tienen una connotaci n y marco legal totalmente diferente en los Estados Unidos, Chile o la Argentina.
b) Definici n econ mico-financiera: es la utilizada en el Sistema de Cuentas Nacionales de Naciones Unidas. En este caso, lo que diferen cia los sectores econ micos es la fuente principal de ingresos. El sector sin fines de lucro ser a aquel que obtiene sus ingresos mayoritariamente de las contribuciones de sus miembros y de aportes de individuos privados. La mayor desventaja de esta definici n es que reduce al "tercer sector" de manera importante, al quedar fuera gran cantidad de instituciones (como la mayor a de las universidades, hospitales, institutos de arte) que obtienen menos de la mitad de sus ingresos de la filantrop a privada.
c) Definici n funcional: parte de los prop sitos o funciones de las organizaciones. El "tercer sector" estar a constituido entonces por "organiza ciones privadas que sirven prop sitos p bli cos". El problema con este tipo de defini ci n es que no es demasiado rigurosa, requi riendo en todo caso de una larga lista de tipos de prop sitos que indiquen cuando una instituci n es sin fines de lucro. Por otro lado, aun definiendo estos prop sitos, se presentan problemas al trasladar los a diferentes contextos nacionales.
Finalmente, como anticipamos, los autores mencionados proponen una definici n estructural-operacional, la que ha sido desarrollada dentro del Proyecto Internacional Comparativo de la Johns Hopkins Univer sity. Parte de la estructu ra b sica y el modo de operaci n de las instituciones. Una primera aproximaci n de las que conformar an el "tercer sector" cumplir an, en alg n grado, con siete caracte r sti cas principales:
Formales: deben tener alg n grado de institucionalizaci n. Si no es a trav s de un certificado o registro legal, la formalidad puede demos trarse a trav s de, por ejemplo, encuentros regulares o reglas de procedimiento.
Privadas: no deben ser parte del aparato de gobierno ni deben estar dirigidas por mesas directivas dominadas por agentes gubernamentales. Esto no significa que no puedan recibir importantes aportes gubernamentales, o que agentes gubernamentales no puedan sentarse a sus mesas directi vas.
Sin distribu ci n de beneficios: pueden acumular excedentes, pero stos no deben redistribuirse entre sus socios o directores, sino que deben ser reinvertidos en relaci n a los objetivos b sicos de la organizaci n.
Autogobernadas: deben poseer sus propios procedimientos internos de gobierno, y no estar controladas por entidades externas.
No comer ciales: no deben estar organizadas principalmente para objetivos comerciales. Esto no significa que no puedan obtener ganancias de sus actividades.
No partidarias: no deben estar primariamente comprometidas en promover candidatos pol ticos. Esto no significa que no puedan embarcarse en actividades pol ticas no partidarias.
Voluntarias: deben incluir alg n grado significativo de participaci n voluntaria. Esto no significa que la mayor a de su personal deba ser voluntario, o que la mayor parte de sus ingresos provenga de donantes.
Esta definici n parece r a ser entonces la que posee menos desventa jas, siendo posible apli carla a una amplia variedad de institu ciones en diferentes contextos na cio nales.
En referencia espec fica a los pa ses en desarrollo, estos autores afirman que una de las ventajas de la defini ci n estructural-opera cional es que permite ampliar el foco de atenci n m s all de las organizaciones no gubernamentales (ONGs)- pues en estos pa ses es a partir de ellas que generalmente el "tercer sector" ha sido definido.
Es justamente este punto de partida el que permite trazar, para el caso de Argentina, una historia del "tercer sector", rastreando instituciones sin fines de lucro desde los tiempos coloniales. De esta manera se ampl an las posibilidades de detectar los diferentes tipos de acci n organi zada de la sociedad civil, y de elaborar hip tesis sobre sus particularidades y sus relaciones con otros mbitos de la vida social.
"La problem tica del 'nonprofit sector', de la forma como viene siendo construida, nos llega frecuentemente del ideario liberal y de las diferentes formas de instituciona lizaci n por las cuales se constru yen las sociedades moder nas. Sin embargo, en Brasil -y tal vez sea un fen meno t picamente latinoamericano- la implantaci n de una socie dad basada en el ideario liberal siempre enfrent , y conti n a enfrentan do, obst culos peculiares. Las culturas popu lares parecen ser m s afectas a una l gica de pertenencia y jerarqu a que al individualismo e igualitarismo modernos (...) Esas y otras cuestiones -como la existencia de un Estado centrali zador, pero ineficiente y excluyente en sus pol ticas sociales, y la fuerte marca de la religiosi dad en la histo ria brasile ra- deben ser tenidas en cuenta en la `traduc ci n' de estos debates, para el pa s." (Landim, 1993)
Esta particularidades, al menos en los casos de Brasil y Argen tina, no deben considerarse entonces s lo como obst culos que de una u otra manera dificultaron la visualizaci n del "tercer sector". Son rasgos propios de estas sociedades, que no pueden ser pasados por alto, y cuyas marcas aparecen continuamente en la historia de las organizaciones sin fines de lucro.
As , si bien la defini ci n estructural-operacional parece ser una buena alternativa para iluminar la acci n de la sociedad civil co mo tal, en el contexto argentino surgen algunas preguntas que es necesario responder a trav s de la investigaci n. Por ejemplo, es bien sabido que una de las fuentes de inspiraci n del "tercer sector" ha provenido de las distintas iglesias, particularmente la cat lica. En tal sentido, cabr a preguntarse cu n aut nomas son las organizaciones no lucrativas surgidas, por ejemplo, desde el seno de las parroquias. O bien, acerca del car cter no pol tico de las mismas, en la medida en que muchas de las sociedades de fomento u organizaciones barriales en la Argentina surgieron a partir de una estrecha vinculaci n con los partidos pol ticos. A n mas, la cuesti n de la formalidad necesaria, parece ser tambi n puesta en duda en un contexto como el argentino dada la informalidad aunque permanencia e importancia adquirida por algunos movimientos sociales que perduraron en el tiempo, tales como el de los derechos humanos, el de los jubilados, etc. los que muchas veces no se plasman en organizaciones formales.
Evidentemente, las definiciones siempre pecan de rigideces y por lo tanto generan exclusiones. Las apuntadas precedentemente tienen solo el sentido de apuntar algunas de las limitaciones de tal definici n cuando aplicadas a un contexto nacional espec fico. Tal es as que una publicaci n posterior de los autores ya mencionados elimina de los siete criterios dos de ellos: el pol tico y el comercial, aunque sin proporcionar alguna justificaci n al respecto.
Sin dejar de tener cuenta estas preguntas, pueden distinguirse en Argentina una amplia gama de entes civiles que responder an a la defini ci n estructu ral-operacional. Teniendo a esta como tel n de fondo, se alaremos a continuaci n las diferentes v as de entrada al problema.
La primera v a para identificar las OPSFL es a partir de la estructura legal nacio nal. Si bien no existe un cuerpo de leyes coherentes e integra das que cubra en su totalidad lo que ser an organizaciones sin fines de lucro -como por ejemplo sucede en Estados Unidos- pueden recono cerse varias figuras jur dicas que se corresponder an, a n cuando existe alg n grado de superposici n entre ellas. La ventaja de esta v a es que permite localizar fuentes de informa ci n estatales, pues cada figura jur dica est reglamentada espec ficamente y posee un organismo de control por parte del Estado. Estos organismos, aunque en general no poseen informaci n estad stica demasiado elaborada, permi ten una primera aproximaci n bastante exhaustiva -pues la inscripci n en ellos es obligatoria-, y tambi n posibilitan una mirada diacr nica.
Uno de los problemas que se presenta con estas fuentes es la falta de compatibi lizaci n de los datos, y la superposici n de informaci n. En efecto, al existir por parte del Estado diferentes figuras legales, las instituciones se registran en m s de un organismo, dificultando cualquier intento de aunar registros.
Por otro lado, tambi n se super ponen las competencias territoria les: en el caso del Registro de Entidades de Bien P blico, por ejemplo, el registro es de car cter provincial -a menos que sean instituciones que act en tambi n a nivel nacional- con lo que la informaci n se halla dispersa y no compatibi lizada nacionalmente. Otra de las dificultades es la falta de actualizaci n y la falta de elaboraci n estad stica por parte de los propios organismos.
Pueden nombrarse entonces, dentro de esta v a de identificaci n:
a) las asociaciones civiles y las fundaciones, fisca li zadas por el Estado a trav s del Registro de Personas Jur dicas de la Inspecci n General de Justicia y, en forma complementaria, registradas por la base de datos sobre fundaciones de la Fundaci n Jos Mar a Arag n.
b) las entidades de bien p blico (EBP) no gubernamentales, fiscalizadas por el Estado a trav s del Registro de Entidades de Bien P blico.
c) las mutuales, fiscalizadas por el Estado a trav s del Instituto Nacional de Acci n Mutual.
La Inspecci n General de Justicia funciona como tal desde 1980, dependiente del Ministerio de Justicia de la Naci n. Es la autori dad administrativa que regula las instituciones califica das desde el C digo Civil como "personas jur dicas de car cter priva do". Estas son:
"las asociaciones y fundaciones que tengan por principal objeto el bien com n, posean patrimonio propio, sean capa ces por sus estatutos de adquirir bienes, no subsis tan exclusivamente de asignaciones del Estado y obtengan auto rizaci n para funcionar" (Cahian, 1990)
Para las asociaciones el C digo Civil no formula conceptuali za ciones espec ficas, existiendo s lo algunas dispo siciones en los art culos 30 al 50. Las fundaciones, en cambio, son objeto de la Ley 19.836, sancio nada en 1972. Ella establece que las fundaciones son:
"personas jur dicas que se constituyen con el objetivo de bien com n, sin prop sitos de lucro, mediante el aporte patrimonial de una o m s personas, destinado a hacer posi ble sus fines." (Cahian, 1994)
Las diferencias principales entre uno y otro tipo jur di co resultan de sus respectivas estructuras. Mientras las asociaciones presentan esquemas de participaci n abiertos en la figura de la asamblea, donde es representada la masa de asociados; las fundaciones tienen una estructura jur dica y funcional cerra da, sin la existencia de asocia dos ni de asambleas. Por otro lado, mientras en la asocia ci n los beneficiarios directos son los miembros de la misma corporaci n, en la fundaci n la activi dad ben fica est dirigida en forma indeterminada hacia la comunidad toda o hacia lo p blico en general.
Adem s de estos dos tipos jur dicos, el C digo Civil se refiere tambi n a las denomi nadas "simples asociaciones". Estas son aquellas que no tienen personer a jur dica, pero que sin embargo son conside radas sujetos de derecho. El nico requisito es la acreditaci n de la constituci n y la designaci n de autoridades mediante escritura p blica o instrumen to privado con autenticaci n notarial. De todas maneras, las simples asociaciones no entran en la rbita de la Inspecci n General de Justicia.
Dicho organismo tiene su mbito de aplicaci n en la Capital Federal y los terri torios nacionales. Sus funciones con respecto a las asociaciones civiles y fundaciones son las de llevar un registro nacional; autori zar su funcionamiento, aprobar sus estatutos y reformas; fiscalizar perma nentemente su funcionamiento, disoluci n y liquidaci n; solici tar al Minis terio de Justicia la intervenci n o requerir el retiro de la autori zaci n, la disoluci n o la liquidaci n de la entidad.
Las asociaciones y fundaciones deben presentar, al solici tar la personer a jur dica, el acta constitutiva, los estatutos sociales, la n mina de asociados, la n mina de comisi n directiva y rgano de fiscalizaci n, la demostraci n patrimonial y el arancel reglamentario. Cada a o deben presentar adem s inventario y balance general.
Los registros que esta Inspecci n posee datan de principios de siglo. En 1993 se realiz un primer reempadronamiento de fundaciones, present ndose 1700 de las 3300 registradas. Para noviembre de 1994 est programado un reempadronamiento dirigido a las asociaciones civiles, que actualmente suman 11033. Las asociaciones civiles est n clasificadas en diversos grupos (Cuadro 1).
La Fundaci n Jos M. Arag n es una entidad de bien p blico, fundada en 1953, con el objeto de promover la ense anza superior y la investiga ci n cient fica y t cnica. Para esto ha ido desarrollando un Banco de Datos con el que brinda distintos tipos de asesoramiento.
Dentro de este Banco de Datos existe una secci n en la que se registran Fundaciones argentinas, a los fines de difundir las distin tas fuentes de filantrop a institucional. Esta secci n posee datos desde el a o 1974, elaborados a partir de los registros de las Inspecci n General de Justicia. El 60% de esta base de datos est actualizada a 1994. La actua lizaci n se realiza a trav s de un mailing -registr ndose en la ficha correspondiente la ltima fecha de noticias o respuesta a alg n requerimiento- y de los medios de comunicaci n.
Estos criterios de actualizaci n se corresponden con los objeti vos de la Fundaci n Arag n. Es decir, en tanto no es un ente guberna mental al que le interese ejercer alg n tipo control, el objetivo no es llevar un registro exhaustivo sino tener informaci n sobre aque llas instituciones que se demues tren activas.
La Base se compone de 1600 registros, en los que figuran los siguientes datos: nombre y direcci n, objetivos fundacionales, autoridades, actividades, reas en que act a, mbito de acci n.
Los campos de acci n de las fundaciones est n predefinidos, y son quince (cuadro 2). Seg n datos recientes, y con los reparos que se merecen generalmente este tipo de clasificaciones globalizadoras, la concentraci n de acciones se da en unas pocas areas en particular (cuadro 3)
Cuadro 2
El Registro de Entidades de Bien P blico se cre en 1937 (decre to 103426), bajo la jurisdicci n del Ministerio de Relaciones Exte riores y Culto, con el objetivo de llevar a cabo la inscripci n obligatoria de todas las obras de asistencia social existentes. Era de su compe tencia tambi n llevar el registro respectivo, practicar un censo, organi zar un fichero central de necesitados de asistencia social, intervenir en el otorgamiento de subsidios del gobierno federal y fiscalizar estas instituciones.
Con posterioridad al a o 1945, el Registro pas a depender de diver sas reas: Asistencia Social, Asistencia Social y Salud P blica, Bienestar Social y Salud y Acci n Social. Hasta 1991 dependi de la Secretar a de Acci n Social. Luego de la reorganizaci n ministerial llevada a cabo por el presente gobierno en 1992, depende de la Secretar a de Desarrollo Social, a su vez dependiente de Presidencia de la Naci n.
La misi n actual del Registro es la de llevar a cabo la mencio nada fiscalizaci n, asesorando, evaluando y controlando a las Entida des de Bien P blico, a fin de contar con una r pida y precisa infor maci n sobre la cobertura institucional en la materia y realizar un adecuado contralor del cumplimiento de las normas que regulan su funcionamien to.
Se considera Entidad de Bien P blico a todas aquellas institu ciones de asistencia social -tanto gubernamentales como no guberna mentales- que, "sin prop sito de lucro, tengan por finalidad ayudar a las personas necesitadas, ya sea en los aspectos relacionados con la salud, la situaci n econ mica o la educaci n f sica, intelectual y moral de los habitantes" (Sirolli, 1991). Se incluyen en esta defini ci n las escuelas particu lares donde haya ins criptos por lo menos un 20% de alumnos gratuitos. Las asociaciones mutualistas quedan com prendidas en estas prescrip ciones, exceptu ndo se las instituciones deportivas que persigan solo la cultura f sica y exclusivamente entre sus asociados. De acuerdo a los intereses de este trabajo, se considerar n solamente los datos referidas a las no gubernamentales.
Toda entidad que solicite la inscripci n en este registro debe haber solicitado previamente su personer a jur dica en la Inspecci n General de Justi cia, o en caso de ser una mutualidad al Instituto Nacional de Acci n Mutual.
Seg n reglamento interno por ley del Registro, la informaci n es actualizada todos los a os al presentar las instituciones, obligato riamente, la memoria y el balan ce. Asimismo, por reglamento, existe una visita anual de los inspectores del Registro a cada una de las institucio nes. Ambos tipos de control hacen innecesaria, seg n el directivo de este orga nismo, la realiza ci n de alg n tipo de reempa dronamiento.
La informaci n es archivada en legajos, contando adem s cada institu ci n con una ficha donde debe figurar, por reglamento, el n mero de registro respectivo, el nombre, la ubicaci n, el nombre de la persona real o jur dica o asociaci n que la sostenga o dirija, sus estatutos y reglamentos, su naturaleza y objeto, el personal que presta servi cios, distinguiendo si es rentado o ad-honorem, laico o religioso, los recursos y gastos mensuales.
A pesar de la existencia de esa din mica de controles y la exigencia formal de contar con este tipo de informaci n, es necesario tener en cuenta que el Registro presenta problemas de falta de perso nal, a partir de una importante reducci n realizada en los ltimos a os. Esto redunda en dificultades no s lo para mantener el ritmo de las inspecciones anuales, sino tambi n para el control de la actuali zaci n de los legajos.
A esto se suma la falta de alg n tipo de procesamiento inform tico de los datos. En efecto, todo el trabajo se lleva a cabo manual mente, con lo que la elaboraci n de estad sticas actualizadas y completas se dificulta.
Existe formalmente una tipolog a tem tica por la que las entidades son clasificadas cuando son inscriptas (Cuadro 4).
Sin embargo, es dif cil establecer alg n tipo de estad s tica general a posteriori, por los problemas antes mencionados.
Si bien el concepto de fundaci n no entra en esta clasificaci n, debido al gran incremento de este tipo de instituciones en los ltimos a os, el Registro las tiene diferenciadas. En 1992, de las 7885 entidades no gubernamenta les se distingu an 540 fundacio nes.
Silva (1988) se ala incompatibilidades entre la clasificaci n de este Registro y la utilizada por la legislaci n provincial y los Registros municipales[4]. Por ejemplo, las Sociedades de Fomento, son materia de legislaci n municipal en tanto son organizaciones territoriales. Pero al ser tambi n entidades de bien p blico, su legislaci n incluye adem s los niveles provincial y nacional. Se provoca as una situaci n de conflicto por competencias funcionales entre las diferentes esferas de gobierno, creando una situaci n de indefinici n de la normativa.
A pesar de que la inscripci n en el Registro es obligatoria, el total de entidades empadronadas es bastante inferior al que maneja la Inspec ci n General de Justicia, donde las instituciones reciben su persone r a jur di ca. Esto puede deberse a que no existen sanciones espec fi cas, puesto que el nico inconveniente que puede traer la no inscrip ci n son dificul tades para conseguir subsi dios o donaciones donde se exige el estatuto de entidad de bien p blico -y no s lo la existencia como persona jur dica.
En efecto, diversos donantes exigen el certificado del Registro de Entidades de Bien P blico para hacer efectiva su contribuci n, y recurren a este organismo para obtener informaci n sobre las poten ciales donatarias.
Por otro lado, este certificado es imprescindible para obtener un n mero importante de beneficios y franquicias, otorgados por organismos estatales, tales como la Administraci n Nacional de Aduanas, Secretar a de Comercio Exterior, Bancos estatales, Municipa lidades, Loter a Nacional, Direcci n General Impositiva, Direcciones de Rentas Provinciales, Ministerio de Salud y Acci n Social. En cierto sentido, el REBP funciona como un organismo de "control de calidad" del trabajo de las asociaciones civiles y fundaciones en su aspecto legal, aunque no cualitativo.
El total de entidades de bien p blico que maneja el Registro hacia el a o 1993 es de 8514. De stas son no gubernamentales 7885.
La distribuci n geogr fica (gr fico 1) revela una concentraci n en Capital Federal y Buenos Aires, como se constatar tambi n en otras fuentes.
Teniendo en cuenta la d cada de creaci n, se revelan diferencias al considerar la definici n m s res tringida de las institu ciones del "tercer sector" -es decir, limitada a las ONGs- o la m s amplia aqu propuesta. En efecto, en la gu a de ONGs de desarrollo (Gadis, 1992) -cuyo contenido analizaremos m s adelante-, coincidiendo con las tendencias que se ala la litera tura internacional para el Cono Sur, se se ala la d cada de los '70 como el momento de surgimiento de estas instituciones, y la de los '80 como de consolida ci n. Considerando las entidades de bien p blico (gr fico 2), en cambio, en la d cada de los '70 se produce un descen so, y en la de los '80 comienza una recuperaci n que sin embargo no llega a los niveles anteriores. En este caso, el pico que se produce en los '30 corresponde a la fecha en que el Registro comenz a funcionar y realiz la primera inscripci n.
Con respecto a este punto, es necesario aclarar que entre los a os 1951 y 1956 el Registro estuvo en receso. Aunque sus funcio nes pasaron a la compe tencia de la Fundaci n Eva Per n, no se poseen datos de ese per odo.
El inicio del mutualismo en la Argentina estuvo estrechamente relacionado a la inmigraci n europea de fines del siglo XIX. A pesar de ello, reci n a mediados del siglo XX se sancion una ley espec fi ca, rigi ndose las mutuales hasta ese momento por el C digo Civil.
En 1944, a partir del Tercer Congreso Mutualista Argentino, naci el anteproyecto de ley de mutualidades, luego concretado como Decre to-Ley n mero 24 499/45, y ratificada al a o siguiente como Ley 12921.
Desde 1945 hasta fines de 1971 el rgano que aplicaba el r gimen de mutualidades era la Direcci n Nacional de Mutualidades. En noviem bre de 1971 (ley 19331) se cre el Instituto Nacional de Acci n Mutual (INAM), como organismo descentralizado del Ministerio de Bienestar Social y con el objeto de "promover y auspiciar el desarro llo del mutualismo". Actualmente, el INAM depende de la Secretar a de Desarrollo Social, a su vez dependiente de Presidencia de la Naci n.
Seg n el texto de la ley, las funciones del INAM son reconocer a las asocia cio nes mutua les, llevar un Registro Nacional, ejercer el control p blico sobre dichas asociacio nes, asistirlas y asesorarlas t cnica mente, apoyarlas econ mica y financieramente por v a de pr stamos de fomento o subsi dios, promover el perfeccionamiento de la legislaci n y la difusi n del mutualismo.
La ley preve a para la direcci n del INAM el establecimiento de un Directorio con la participaci n de represen tan tes de las organiza cio nes mutuales -tres vocales por el sector mutualista, elegidos por el Poder Ejecutivo sobre ternas elevadas por las mutuales m s repre sen ta tivas, dos vocales por el Estado Nacional y un Presidente, tambi n designados por el Poder Ejecutivo-. El objeti vo era, seg n se enunciaba, "obtener la coopera ci n y el asesoramiento respecto de las cuestiones espec fi cas, contribuyen do as a la armon a social y al acierto de las decisiones gubernamen tales".
Este tipo de direcci n se modific en 1992, reemplaz ndose el Directorio por un Presidente y un Vicepresidente, y elimin ndose la representaci n del sector mutualista.
Las mutualidades son definidas por ley como "expresi n de la libre iniciativa comunitaria, encaminada a la atenci n aut noma de servi cios vinculados con la cobertura de contin gencias sociales". Si bien se afirma el papel del Estado en la extensi n de los seguros socia les, se valoriza el movimien to mutual como complemen tario, y con mayor capacidad de llegada inmediata y espec fica de acuerdo a las distintas caracter sticas de los sectores protegidos.
Dos a os despu s de la creaci n del INAM, y a partir de la experiencia acumulada, se sancion la Ley Org nica de Mutua li dades (20321), con el fin de "proyec tar a la organizaci n mutualista como factor de acci n comuni taria con eficiencia operati va, y as resolver al menor costo social muchos problemas fundamenta les que interesan al Estado".
En esta ley se considera mutual a todas aquellas asociaciones "consti tui das libremente sin fines de lucro por personas inspira das en la solidaridad, con el objeto de brindarse ayuda rec proca frente a riesgos eventuales o de concurrir a su bienestar material y espiri tual, mediante una contribuci n peri dica".
Un punto destacado en la ley es el otorgamiento de la perso ner a jur dica a las mutuales por la sola inscripci n en el INAM, sustra y ndolas as de la rbita de la Inspecci n General de Justicia.
Por otro lado, se define m s claramente la acci n de fomento que debe llevar a cabo el Estado. Adem s de la asistencia t cnica, se establecen las exenciones impositi vas[5].
Para lograr el reconocimiento del INAM, las mutuales deben acompa ar su solicitud con la copia del acta de la asamblea constitu tiva; la copia del estatuto y los reglamentos de los servi cios a prestar; la n mina de socios, miembros del Consejo Directivo y Junta Fiscalizadora; la declaraci n jurada de los integrantes del Consejo Directivo y la Junta Fiscalizadora de que no se encuentran comprendi dos en ninguna de las causales que se contemplan en el art culo 13Error! Bookmark not defined. de la ley 20321[6]; el patrimonio con que contar la entidad al momen to de su ins cripci n.
Asimismo, est n obligadas a presentar anualmente el Inventario, Balance General, Cuenta de Gastos y Recursos, y Memoria aprobados por la Asamblea Ordinaria de la mutual, la que tambi n debe notificarse al INAM.
Los tipos de prestaciones que realizan las mutuales est n tipificados en el INAM, de acuerdo a cinco rubros:
comprende la ayuda econ mica, la proveedur a, la vivienda, y distintos tipos de subsidios.
* Salud:
comprende asistencia m dica, odontol gica, farmacia, distin tos tipos de terapias y laboratorio de an lisis.
* Educativas y culturales:
comprende ayuda escolar, capacitaci n profesional, jard n de infantes, cursos de perfeccionamiento, escue las, publicaciones.
* Previsionales:
alojamiento temporario, centro de recrea ci n, comedor escolar, comedor trabajador, deportes, estaciona mientos de veh culos, gestor a, guarder a infantil, hogar de ancianos, hogar de inv lidos, pante n, peluquer a, sepelios, velatorios, turismo.
Las mutuales deben demostrar que prestan al menos dos de estos servicios para ser reconocidas por el INAM. Seg n uno de sus directi vos, se ha registrado un cambio en este aspecto en los ltimos a os: se ha ido incrementando la inscripci n de mutuales que prestan aquellos servicios m s b sicos -como la ayuda econ mi ca o la asisten cia m dica-, en detrimento de servicios que po dr an denominarse secundarios -como peluquer a, pedicur a o re creaci n.
En este organismo existe alg n tipo de informaci n estad sti ca diferenciada hasta el a o 1987, y datos sobre la cantidad y distribu ci n geogr fica de las mutuales hasta el a o 1990. Actual mente se est n informatizando todos los datos.
Hacia abril de 1990 hab a 4999 mutuales registradas. La mayor cantidad (gr fico 3) se concentraban en Buenos Aires (25%) y Capital Federal (22%). Le siguen Santa Fe (15%), C rdoba (9%) y Mendoza (5%).
Gr fico 3
Hacia 1987, sobre un total de 3784 (gr fico 4), la mayor propor ci n de mutuales eran aquellas que presta ban servicios especiales (41%). El resto se distribu a en el rubro salud (24,5%), econ micas (21,5%) y educativas y cultura les (13%)
Para la misma fecha, se estimaba la cantidad de asociados en 5.706.456. La mayor cantidad se concentraban en Capital Federal (47%), Santa Fe (18%) y Buenos Aires (17%).
Gr fico 4
La fragmentaci n de los datos en diferentes fuentes de informaci n no permite una aproximaci n cuantitativa exacta al tercer sector. En cambio, estos datos s permiten vislumbrar la importancia de las instituciones de la sociedad civil desde muy temprano en la historia argentina.
Las figuras principales con que el Estado reconoce a las instituciones del tercer sector son las de asociaci n civil y fundaci n, ambas registradas por la Inspecci n General de Justicia. Si bien el registro de fundaciones est actualizado por haberse realizado un reempadronamiento en 1993, no es as en el caso de las asociaciones civiles, cuyo registro data desde principios de siglo. Por otro lado, no existe ning n tipo de desagregaci n de la informaci n por reas tem ticas o por regiones geogr ficas que permitan alguna inferencia o comparaci n con otras fuentes.
En el caso de las fundaciones, esta desagregaci n s est realizada por la Fundaci n Arag n, aunque su registro total de estas instituciones no sea exactamente igual al de la Inspecci n General de Justicia (cuadro 5).
Otra de las figuras legales con que el Estado reconoce a las instituciones del tercer sector es la de mutual. stas est n registradas por el INAM, el que posee datos globales hasta la actualidad, y desagregados -por reas tem ticas y geogr ficas, por ejemplo- s lo hasta 1987.
El caso de la figura de entidad de bien p blico, tambi n correspondiente al tercer sector, es diferente. En tanto las anteriores son excluyentes -si bien reci n a partir de 1973, cuando se sanciona la Ley Org nica de Mutualidades estableciendo que la personer a jur dica de las mutuales sea otorgada por el INAM y no por la Inspecci n General de Justicia-, sta se superpone, constituy ndose en un registro m s del Estado que sin embargo no act a de manera coordinada o compatible con los anteriores.
Cuadro 5
En este caso, adem s de la informaci n global, s existen datos desagregados por provincias y por fecha de registro, lo que permite algunas inferencias -aunque no su comparaci n o compatibilizaci n con las otras fuentes, por lo antes mencionado-. No existe una desagregaci n tem tica, y aunque est n diferenciadas las fundaciones su total es muy diferente al de la Inspecci n General de Justicia y la Fundaci n Arag n (cuadro 5).
Finalmente, cabe agregar que desde el seno de la Secretar a de Desarrollo Social de la Presidencia de la Naci n se ha puesto en marcha a partir del 1 de marzo de 1995 el Centro Nacional de Organizaciones Comunitarias (CENOC) cuyo prop sito es "afianzar la articulaci n entre las organizaciones de la sociedad civil en el marco de un nuevo modelo de gesti n de las pol ticas sociales". El CENOC se ha dado como primer tarea realizar un relevamiento de todas las organizaciones comunitarias del pa s, incluyendo a todas las privadas sin fines de lucro.
IV. LA DEFINICION ECONOMICO-FINANCIERA
a. Sobre la medici n del valor agregado de las instituciones sin fines de lucro
Pretender realizar una estimaci n exhaustiva del valor agregado bruto (VAB)[7] correspondiente a las instituciones privadas sin fines de lucro (IPSFL), para Argentina es una tarea in dita.
La raz n fundamental, se debe a que, tal como mencionan H. Anheier, G. Rudney y L. Salamon (1992), el Sistema de Cuentas Nacionales (SCN-NU) de Naciones Unidas Revisi n 3 (vigente desde el a o 1968) y al que la Argentina adhiere, incluye en un solo sector, conjuntamente con las instituciones motivo del presente trabajo, a los hogares.
Esta situaci n es a n m s complicada, puesto que la estimaci n que se realiza en Argentina para el conjunto de los agentes antes mencionados (hogares e IPSFL) es incompleta, a partir de la falta de informaci n b sica; como consecuencia de esto solamente se estima uno de los componentes (el consumo) de la cuenta de los hogares e IPSFL y a ste se lo obtiene como saldo o residuo[8].
Como consecuencia del cambio en el a o base de las estimaciones (se pas del a o 1970 al a o 1986[9], el equipo de Cuentas Nacionales encargado de realizar tal revisi n, se propuso elaborar las cuentas de producci n para las instituciones privadas sin fines de lucro, adelant ndose como en otros t picos a los conceptos que en la actualidad forman parte del SCN'93 Revisi n 4.
Lamentablemente, el esfuerzo realizado no tuvo un final acorde, puesto que se consiguieron s lo estimaciones parciales e incompletas de este sector.
La falta de informaci n b sica, la complejidad del sector y la presunci n de que el valor agregado bruto que las IPSFL aportan al Producto Interno Bruto (PIB) no es considerable, conspir contra la continuidad de dicho trabajo.
Evidentemente, se puede obtener una primer conclusi n de lo hasta aqu mencionado, y es que al igual que buena parte del mundo las estimaciones correspondientes a las IPSFL est n subestimadas, y que cualquier esfuerzo en mejorar las estimaciones redundar en hacer crecer su participaci n en el total del PIB.
Una aproximaci n m s detallada a la problem tica del sector en Argentina implica considerar las dificultades que existen para su medici n. Brevemente se puede decir que existen cuatro caracter sticas inherentes espec ficamente, a las IPSFL, que constituyen factores limitantes para las estimaciones, a saber:
a) inexistencia de antecedentes respecto a estimaciones sectoriales espec ficas de este sector;
b) inexistencia de base de datos relacionadas;
c) diversidad de actividades incluidas dentro de las IPSFL;
d) dificultad para discernir cuando una organizaci n es una IPSFL.
En funci n de lo mencionado precedentemente, para la realizaci n de un estudio m s anal tico del sector en Argentina se debe focalizar, en primer lugar, cual es centro de atenci n de la literatura internacional sobre medici n de las actividades de las IPSFL en la actualidad, para, en un segundo lugar traducir esos conceptos a las posibilidades de Argentina.
Los especialistas en esta materia a nivel mundial (ver bibliograf a), tienen como principales temas de debate, en lo que respecta al estudio de las IPSFL, a los siguientes puntos:
a) definir qu es una IPSFL;
c) elaborar m todos adecuados para la estimaci n de las IPSFL previamente definidas.
b. C mo se definen las IPSFL
El problema que tiene impl cito el buscar la definici n para las IPSFL, es crucial, y as lo entiende el conjunto de profesionales consultados, puesto que queda claro que a partir del concepto de IPSFL que se defina es el tama o e importancia del sector que eventualmente se proceder a estimar.
Tomando como un punto de partida, el hecho que pr cticamente la totalidad de los especialistas aceptan al Sistema de Cuentas Nacionales, elaborado por las Naciones Unidas (SCN-NU) como el marco a partir del cual se deben realizar las distintas consideraciones que se crean necesarias, es que se tomar como dato esta situaci n descartando algunas otras alternativas presentadas por los distintos autores consultados.
En funci n de lo anterior y a partir de lo que m ltiples trabajos internacionales sostienen[10], cabe comenzar se alando que el SCN-NU en su renovada versi n 1993, distingue 5 tipos distintos de IPSFL, a saber:
i) IPSFL que producen bienes y/o servicios "de mercado"[11], utilizados principalmente por el sector productivo, financiadas b sicamente por aquellos que reciben el bien y/o servicio. Cabe mencionar a las asociaciones profesionales (de distinto tipo) creadas por los productores de los bienes y/o servicios con el fin de promover a los intereses de aquellos. El SCN trata a los pagos por cuotas o suscripciones realizados por los miembros de las asociaciones como si fueran pagos por los servicios prestados;
ii) IPSFL que producen bienes y/o servicios "de mercado", utilizados principalmente por los hogares, quienes pagan una proporci n elevada del costo del bien y/o servicio que perciben, siendo las instituciones proveedores del servicio de salud, de educaci n y de esparcimiento (pensar en el funcionamiento de los clubes de f tbol), las principales actividades incluidas dentro de esta categor a[12].
Es indudable que las instituciones incluidas en los dos grupos recientemente mencionados, conforman el conjunto de actividades que generan el mayor valor agregado. Si bien es sumamente dif cil mensurarlo, se puede decir que en el marco de las cuentas nacionales argentinas, actividades tales como educaci n privada, hospitales de colectividad, clubes de f tbol, consejos profesionales, etc. quedan incluidos dentro del sector productor de bienes y/o servicios privados.
iii) IPSFL que producen bienes y servicios "no de mercado"[13], utilizados por los miembros que conforman la IPSFL. Estas IPSFL son creadas por la asociaci n de personas u hogares con el fin de proveer bienes y/o servicios, para beneficio de los propios miembros, al mismo tiempo que son stos quienes financian su funcionamiento mediante el pago de suscripciones o cuotas;
iv) IPSFL que producen bienes y servicios "no de mercado", comprometidas en la realizaci n de actividades con fines caritativos o "intangibles" (partidos pol ticos). La caracter stica principal que posee este tipo de IPSFL, es que la instituci n que provee el bien y/o servicio ofrece a personas que no son miembros de ella, a partir del hecho de las necesidades que los sujetos receptores tienen, a la vez que los recursos con los que cuentan provienen b sicamente de contribuciones o suscripciones que los miembros que ejercen el control de la IPSFL realizan regularmente, a pesar que tambi n se verifican donaciones del p blico en general as como del gobierno. Ejemplos de este tipo de instituciones lo encontramos en: iglesias, partidos pol ticos, organizaciones de caridad etc.;
v) IPSFL que producen bienes y servicios "no de mercado", financiadas y controladas por el gobierno. En este caso la caracter stica es que si bien la IPSFL en cuesti n es una entidad legal separada del gobierno, y realiza actividades que benefician al conjunto de la poblaci n, cuentan b sicamente con recursos p blicos. Cabe agregar que el SCN (Rev. 3) distingu a dos tipos de organizaciones incluidas dentro de este grupo: a) Instituciones sin fines de lucro que proveen servicios "no de mercado" al gobierno; y b) Instituciones sin fines de lucro que sirven a los hogares y son sostenidas por el gobierno, es decir IPSFL que proveen bienes y/o servicios a los hogares que son pagados, ya sea en su totalidad o en buena parte por el gobierno. Si el servicio brindado fuera sin costo alguno para los hogares, el SCN, trata a esta transacci n como una transferencia del gobierno a los hogares. Si los hogares hicieran alg n tipo de pago, el SCN trata a ese pago parcial como una compra de un servicio por parte del gobierno.
Ahora bien, una vez presentadas, sucintamente, la definiciones que sobre las IPSFL realiza el SCN, la cuesti n importante pasa por determinar para cu l de los 5 tipos de IPSFL, el sistema acepta que se registren cuentas de producci n independientes.
Este, claramente, es el punto en torno del cual giran gran parte de las discusiones, puesto que el Sistema de Cuentas Nacionales acepta que se elaboren cuentas de producci n[14] para las IPSFL se aladas en los apartados iii) y iv).
Cabe agregar, al mismo tiempo, que el SCN distingue, desde el punto de vista institucional, b sicamente, 3 tipos distintos de sectores, a saber:
a. Sector Privado
Esto significa, que los dos tipos de IPSFL que el sistema admite sean individualizados, quedan, de todos modos como una subcategor a del sector institucional "Hogares e IPSFL".
Las IPSFL se aladas en los dos primeros lugares forman parte, seg n el SCN, del sector privado, mientras que la mencionada en ltimo lugar integra el sector denominado Gobierno.
La disquisici n que el SCN, presenta, entre uno u otro sector de pertenencia correspondiente a cada IPSFL, la realiza a partir de determinar quien es el financiador b sico de cada IPSFL.
Para el SCN, las actividades desarrolladas por los primeros dos tipos de IPSFL son en su mayor parte financiadas a partir de la venta en el mercado de los bienes y/o servicios producidos por la IPSFL. Como ejemplo se pueden mencionar dos casos bien claros: establecimientos educativos y establecimientos prestadores del servicio de sanidad.
En cuanto a la IPSFL mencionada en quinto lugar, tiene como caracter stica saliente que, a pesar de ser una entidad legalmente constituida y separada del gobierno y que tiene como objetivo realizar alg n tipo de investigaci n y/o desarrollo para beneficio del conjunto de la sociedad, se la considera integrante del sector Gobierno, a partir del hecho que son financiadas, en buena medida, por fondos p blicos.
La exclusi n de los sectores m s importantes, en cuanto a la generaci n de valor agregado, hace que los recursos que un gobierno (a trav s de su agencia estad stica, por ejemplo) u organismo internacional (financiando proyectos), pueda dedicar a investigar y desarrollar metodolog as superadoras sean escasos.
Quedan por considerar los dos tipos de IPSFL que son consideradas propiamente como tales bajo las reglas del SCN. La caracter stica principal de estas organizaciones, es que, son "asociaciones de personas que proveen bienes o servicios para beneficio principalmente de los miembros de la organizaci n. La financiaci n de las actividades de estos tipos de IPSFL corre por cuenta de los miembros de dichas organizaciones, mediante el pago de suscripciones o cuotas" (Stone Tice, 1994).
Ahora bien, el comentario un nime de la literatura internacional respecto de las IPSFL, es que a partir de la discriminaci n que el SCN hace de los distintos tipos de IPSFL, quedan incluidos solamente las organizaciones m s peque as y menos representativas (b sicamente faltan las que brindan el servicio de salud, educaci n, las asociaciones profesionales y comerciales, entre otras).
Para concluir con esta parte queda por aclarar la posici n de los especialistas en IPSFL a nivel mundial. El conjunto de los expertos coinciden en solicitar la vigencia de una definici n m s amplia respecto que la que adopta el SCN-NU. Cabe recordar que el SCN-NU s lo considera como IPSFL a aquellas que producen bienes y/o servicios "no de mercado", financiadas por el sector privado (hogares o empresas), mientras que la literatura internacional pide que los cinco tipos de IPSFL mencionadas m s arriba sean consideradas como IPSFL.
c. C mo se clasifican a las IPSFL
Este es el segundo punto clave, puesto que si a una definici n de IPSFL adecuada no se incorpora una clasificaci n congruente, el esfuerzo queda trunco ya que al mismo tiempo que la clasificaci n es un tema prioritario a los efectos de ordenar la informaci n disponible, es fundamental al momento de pretender realizar comparaciones a nivel internacional.
Es por ello que el punto de partida que la mayor a de los consultores adoptan para armar la clasificaci n apropiada, tiene como inicio a la denominada Clasificaci n Internacional Industrial Uniforme - Revisi n 3 - (CIIU Rev. 3), elaborada a partir de la oficina de estad stica de las Naciones Unidas (UNSTAT), ya que tiene la particularidad de estar ampliamente difundida internacionalmente a los efectos de ordenar estad sticas econ micas en general.
Si bien existe consenso acerca de las bondades b sicas que tiene esta estructura, tambi n es un nime la cr tica por lo pobre que es la clasificaci n, cuando se trata de ordenar las distintas actividades econ micas que pueden aparecer bajo la forma de IPSFL.
Queda demostrada esta afirmaci n en el hecho que la mayor a de las IPSFL quedan incluidas en s lo 3 sectores (salud, educaci n y otros servicios personales), mientras que la complejidad del sector, a partir de su diversidad, requerir a una apertura sustancialmente mayor.
Es a partir de la estructura de la Clasificaci n Internacional Industrial Uniforme (CIIU) que el conjunto de profesionales involucrados en el proyecto generado por la Universidad Johns Hopkins, en el marco de un estudio acerca del sector bajo estudio, propone la implementaci n de una nueva clasificaci n, Clasificaci n Internacional de la Instituciones Privadas sin Fines de Lucro (CIIPSFL)[15]. Esta clasificaci n, entonces, surge de la CIIU, pero le incorpora el espacio que las IPSFL necesitan, a los efectos de diferenciar los distintos tipos de organizaciones existentes.
La CIIPSFL se elabor a partir de consultas realizadas por distintos especialistas pertenecientes a 12 pa ses involucrados en un estudio acerca de las IPSFL.[16] Al igual que la CIIU, la CIIPSFL, utiliza como unidad a la actividad econ mica. Es por ello que tiene como objeto de estudio al establecimiento y no a la empresa u organizaci n. La raz n de tomar como objeto de estudio a la unidad econ mica, en lugar de la organizaci n en su totalidad, se debe a que se pueden diferenciar los distintos tipos de servicios o bienes que proveen, en tanto es dif cil poder realizar estudios que sistematicen el comportamiento de una organizaci n.
Como caracter stica saliente de la clasificaci n propuesta, se puede mencionar, entonces, la mayor desagregaci n de las actividades econ micas en las que eventualmente se destacan y/o se pueden incluir, por su importancia, las IPSFL. Como ejemplos de esta apertura se puede mencionar lo siguiente:
a. Se discrimina, dentro de educaci n, a las actividades de cultura y recreaci n de las propiamente educativas;
b. Se desagrega a los servicios sociales de los servicios de salud (estos a su vez se los distingue por tipo de establecimiento prestador);
c. Se generan nuevas aperturas para sectores que en la CIIU estaban agrupadas en una sola rama de actividad (Otros servicios sociales y personales), tales como:
c.1. Medio Ambiente;
c.3. Servicios Jur dicos y Partidos Pol ticos;
c.4. Organizaciones Filantr picas;
c.7. Asociaciones Profesionales, Comerciales y Sindicales;
c.8. Otros.
Se puede agregar, por ltimo que, los autores de la CIIPSFL (Lester M. Salamon y Helmut K. Anheier) sostienen que la misma fue elaborada, a partir de la existencia de cierta informaci n b sica, es decir que proponen solamente la reclasificaci n de la CIIU, a partir de la informaci n desagregada existente. Dejan aclarado que no se proponen como objetivo la elaboraci n de encuestas especiales, a partir del alto costo que estas implican.
V. LA DEFINICION FUNCIONAL
Una alternativa a la v a jur dica y a la econ mico-financiera es la identificaci n de organizaciones sin fines de lucro por sus prop sitos o funciones. En este caso las fuentes se componen de diferentes directorios y gu as elaborados por estas mismas organizaciones -por razones de difusi n del tema a que se dedican, o de intentar una mayor conexi n interinstitucional-, por el Estado -como iniciativa de organismos particulares-, o por personas individuales.
En este caso, una de las desventajas es que los datos son producidos, salvo excepciones, en un momento determinado con el mero prop sito de elaboraci n de gu as o directorios, sin actuali zarse posteriormente. Adem s, no son registros exhaustivos, pues al generarse a partir de objetivos diferentes al de fiscalizaci n o con expl citos criterios econ micos, el relevamiento de la informaci n se establece con otros criterios y se realiza con otros medios que los del Estado. Por otro lado, pueden permitir una aproxi maci n m s cualitativa al sector, as como la visualizaci n de institu ciones que de otro modo ser an pasadas por alto.
Las fuentes de informaci n sobre las organizaciones no lucrativas, desde un punto de vista funcional, suele centrarse en las cuestiones tem ticas. Pero as , como la realidad social es compleja y dif cil de definir en clasificaciones tem ticas, lo mismo sucede con las fuentes de informaci n. El resultado m s com n de ello es que entre dichas fuentes se encuentra una gran superposici n de organizaciones dado que si hay una caracter stica en un gran cantidad de ONGs en la Argentina es su variedad y multiplicidad de prop sitos.
S lo a manera de ejemplos, dado que ser a una tarea extremadamente dif cil y con pocos beneficios pr cticos, pueden nombrarse para esta alternativa:
a) organizaciones no gubernamentales conservacionistas, ambientalistas y ecologistas.
b) instituciones pertenecientes a colectividades extran jeras.
c) organizaciones de mujeres o que desarrollan actividades o servicios destinados a mujeres.
d) organizaciones no gubernamentales de promoci n y desarrollo.
En el documento-gu a Medio Ambiente y calidad de vida, el Consejo Publicitario Argentino presenta un relevamiento de 745 organizaciones no gubernamentales dedicadas al medio ambiente (Consejo, 1991). Este listado se compone del nombre y la direcci n de las insti tuciones, ordenadas alfab ticamente.
Como puede verse en el gr fico 5, la mayor cantidad de institu ciones se concentran, en este orden, en Capital Federal, Buenos Aires, C rdoba y Santa Fe.
Gr fico 5
La informaci n sobre las instituciones no gubernamentales vinculadas a las colectividades extranjeras ha sido extra da de la Gu a de las Colectividades Extranjeras (Majian, 1988). La autora se propone presentar todas las instituciones sociales ex tranjeras -espec fi camente de Europa oriental- existentes en Argenti na. Dentro de ellas hay una buena parte que pueden considerarse pertenecientes al sector sin fines de lucro: son las instituciones sociales, ben ficas, religiosas, deportivas y culturales.
La gu a se compone de un listado de instituciones para cada pa s[17], donde figuran los respectivos nombres y direcciones. Las que perte necer an al "tercer sector" son las clasificadas como hospitales, hogares, asociaciones y colegios. La categor a de asociaci n compren de asociaciones culturales y cient ficas, de beneficencia, sociales y culturales, de gimnasia y deporte, corales.
Gr fico 6
Como puede verse en el cuadro 6, es en esta categor a donde se concentran los mayores n meros. A su vez, y como puede preverse por la historia migratoria argentina, Espa a e Italia son los pa ses a los que pertenecen la mayor a de las instituciones (gr fico 6).
Cuadro 6
La dispersi n de informaci n se nota sobremanera en este campo. La informaci n presentada aqu ha sido extra da de la gu a elaborada por la Red de Comunicaci n Regional entre Mujeres, a partir de encuestas realizadas entre 1990 y 1991 en Argentina y Uruguay (Red, 1991).
Los datos referidos a Argentina no corresponden a la totalidad del pa s, sino que se limitan a las provincias de C rdoba, San Luis, Mendoza, Santa Fe, Entre R os, Chaco y Buenos Aires - a su vez limitada a las zonas sur y oeste.
La gu a consiste en una listado ordenado alfab ticamente conteniendo informaci n sobre 79 organizaciones, con los datos b sicos de identi ficaci n de cada una, los objeti vos, las reas tem ticas y l neas de trabajo, las publicaciones y servicios brindados, y una secci n para informaci n adicional de inter s general.
La distribuci n regional (gr fico 7) muestra caracter sticas similares a otras fuentes.
Gr fico 7
La informaci n sobre las llamadas ONGs de desarrollo ha sido extra da de la gu a elaborada por GADIS, que consiste en una muestra compuesta por 211 instituciones. Esta gu a pretende ser representa tiva del universo de ONGs de desarrollo. Las caracte r sticas de stas ser an las de ser
"instituciones no gubernamentales, sin fines de lucro, con equipos de trabajo conformados parcial o totalmen te por t cnicos y/o profesiona les, cuyos objetivos son de promo ci n y desarrollo y que reali zan su trabajo en una pobla ci n de bajos recursos, externa a la insti tu ci n, y gene ralmente a trav s de la modalidad `microproyec to'". (GA DIS, 1992)
La informaci n disponible acerca de estas 211 institucio nes consiste en un listado, donde se deta llan ubicaci n, fecha de creaci n, pose si n o no de personer a jur dica, recursos huma nos -distin guiendo si es rentado o voluntario, de tiempo parcial o tiempo completo-, reas tem ticas y l neas de traba jo. A estas instituciones encuestadas se agregan otras 53, no encuestadas, y de las cuales s lo se poseen datos generales de identificaci n y ubicaci n.
Observando la distribuci n por provincia (gr fico 8) del total de instituciones (264) se observa su concentraci n en la Capital Fede ral y el conurbano bonaeren se, donde reside casi el 75%.
Gr fico 8
En cuanto a la fecha de creaci n, la distribuci n que se observa a lo largo de las tres ltimas d cadas (gr fico 9)[18] corrobora las afirmaciones que la literatura te rica ha se a lado para los pa ses del Cono Sur. En nuestro pa s se observa que este fen meno comienza muy lentamente en la d cada del '60, cuando se crea el 6% del total -muchas de ellas ligadas a la Iglesia cat lica-. Se afirma en los '70, cuando surge el 18%, especialmente hacia fines de esa d cada y principios de la siguiente; y se consolida como un producto de la democracia de los '80 con la creaci n del 55% durante esa d cada, y del 21% en los tres primeros a os del '90.
Cuadro 7
De las 211 instituciones encuestadas solo el 11% (24 instituciones) no contestaron el item relacionado a la perso ner a jur dica. Esto evidencia un grado de formalizaci n bastante elevado, pues el porcen taje puede estimarse inferior, dado que hay instituciones que tienen la personer a pero no completaron el campo. En cuanto a las reas tem ticas, la clasificaci n poste rior, en relaci n a las instituciones encuestadas esta expresada en el Cuadro 7.
Con respecto a las l neas de trabajo, tambi n clasifica das posteriormente, predominan capacitaci n, asistencia t cni ca, promo ci n, investigaci n, educaci n, difusi n, publicacio nes, documenta ci n, consultor a y prevenci n. e. Establecimientos asistenciales privados no lucrativos
El tipo de establecimiento considerado para este trabajo es el priva do no lucrativo. Los as calificados corresponden a asocia ciones civiles reconocidas como no lucrativas por la Direcci n General Impositiva -por ejemplo, la Sociedad Espa ola de Socorros Mutuos o el Hospital Brit nico.
Como se ve en el cuadro 8, del total de establecimientos asis tencia les a nivel nacional, los no lucrativos representan un 2,73%. Consi derando el n mero de camas, la proporci n se eleva un poco: 4,64%.
Dentro del rea de Estudios e Investigaci n en Ciencia, Cultura y Sociedad de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, ha venido desarroll ndose hace cuatro a os una investi gaci n sobre insti tuciones barriales. stas son consideradas como parte central del tejido asociativo, y la recupera ci n de su historia se encuadra en una doble perspectiva:
"mostrar no s lo un aspecto diacr nico de la trama institu cional urbana sino fundamentalmente un potencial institu cional que debida mente fortalecido pod a aportar todo su vigor a distintos proyectos de la comunidad" (Zaffaroni, 1994)
Esta v a de acercamiento al tercer sector es a n m s dispersa que la v a jur dico legal, en tanto los datos no corresponden a registros globales ni exhaustivos, sino que en general son producidos en momentos puntuales -y generalmente luego no actualizados- y con caracter sticas acotadas.
Cuadro 12
Similar a las dificultades para estimar la dimensi n del sector, la estimaci n de los recursos se ve limitada a la utilizaci n de ciertas fuentes parciales. A n as se est lejos de tener un panorama aproximado de los recursos movilizados por las entidades no lucrativas, en la medida que, por ejemplo, s lo se pueden estimar tres tipos de recursos: de la cooperaci n internacional y del empresariado local por un lado, y, desde otra perspectiva, la informaci n que proviene de las propias ONGs. En lo referente a los recursos provenientes del sector p blico no hemos podido a n detectar fuentes de informaci n actualizadas ni confiables, las que esperamos poder presentar en pr ximos informes.
a. Informaci n desde la demanda Retomando la informaci n obtenida del relevamiento anteriormente mencionado sobre las ONGs dedicadas a la promoci n y el desarrollo social, la encuesta pretend a estimar el presupuesto anual de las instituciones y sus principales tipos de fuentes de re cursos. Para ello, se dividi el origen del presupuesto en dos tipos de recursos: recursos financieros y aportes voluntarios. Si bien el primero de estos es f cilmente respondible, la categor a de aportes voluntarios favoreci una cierta confusi n en las respuestas.
El Ministerio de Salud P blica y Medio Ambiente del a o 1983 realiz una gu a con la totalidad de los establecimientos asistencia les de la Rep blica Argentina (Ministerio, 1983). Estos datos son del a o 1980, y no poseen ning n tipo de agregaci n. Consisten en un listado de insti tuciones donde se consigna el nombre, la direcci n incluyendo locali dad y provin cia, el tel fono, el n mero de camas, y la siguien te clasificaci n:
De todas maneras, al examinar cada provincia se nota una hetero geneidad muy alta. Mientras que hay regiones que directamente no poseen establecimientos privados no lucrativos -como San Luis, Cata marca y La Rioja-, o los poseen en un grado muy bajo -como La Pampa, con un 0,7%- , hay otras donde los guarismos se elevan en grado considerable.
Tal es el caso de Capital Federal (cuadro 9), en la que la proporci n de establecimientos es del 6,45%, y la de camas del 13,12%. Mendoza es otro caso interesante, en donde la proporci n de establecimientos no es muy diferente del total nacional (cuadro 10: 2,05%) pero el n mero de camas es considerablemente mayor (6,84%). En la provincia de Buenos Aires en cambio, los n meros son mucho m s parejos (cuadro 11): el 5,40% es la proporci n de establecimientos privados no lucrativos, los cuales poseen el 4,64% de las camas. Dada la tendencia al desmantelamiento del sector p blico es de suponer que ha habido un crecimiento del tercer sector.
f. Clubes de barrio
En esta inves ti gaci n est comprendido un relevamiento a nivel nacional de estas institu ciones - que incluye, por ejemplo, clubes de barrio, sociedades de fomento, mutuales, bibliotecas populares, centros de comunidades extranjeras, comisiones vecinales, peri dicos barriales, estaciones de radio FM locales.
Los datos actualmente existentes son los que pertenecen a Capital Federal, donde el relevamiento ha sido concluido. En el interior del pa s esta etapa se ha visto realentada, pues se realiza a trav s de trabajo episto lar.
Estos datos se componen de un listado de las instituciones, sus direcciones, su fecha de fundaci n, y el tipo y la cantidad de socios. Por otro lado, hay una gran riqueza de material cualitativo, que apunta a recuperar "la memoria y el protagonismo de las institu ciones barriales".
Solamente para Capital Federal, la mencionada gu a consigna datos de 385 clubes distribuidos en 45 de los barrios porte os.
f. Conclusiones
Org. no lucrativas s/tema y fuente
Sin embargo, y a n a primera vista, revela la diversidad de funciones que las organizaciones de la sociedad civil llevan a cabo en Argentina. Esta diversidad no es demasiado visible desde los registros de los organismos estatales, pues en general stos no llevan a cabo una desagregaci n de los datos, presentando simplemente los totales globales.
VI. EL FINANCIAMIENTO DEL "TERCER SECTOR"
De las 172 ONGs entrevistadas, s lo 74 respondieron con datos al cuestionario[19]. La suma de los recursos financieros consignados por ellas es de 9.407.260 d lares. Si se toma esto como una mues tra representativa del conjunto resulta en un promedio por instituci n de 127.125 d lares. Al multiplicar dicho promedio por las 98 instituciones restantes di la ci fra de 12.458.263 d lares. Sumados ambos parciales, los autores concluyen que un universo de 172 ONGs administran anualmente en su conjunto una masa de recursos monetarios del orden de los 20 millones de d lares[20].
Por su parte, la categor a de "aportes vo luntarios" consignados por 35 ONGs suman 781.200 d lares. Si se observa la distri buci n al interior de las 74 ONGs y se toman s lo aquellas que tienen 200.000 d lares o m s, puede verse que el 22% (16) concentra el 69% (6.450.000) de los recursos. Si de ese conjunto se excluye a 4 ONGs que tienen un perfil de centro de investigaci n, queda un 16% (12) concentrando el 52% (4.840.000).
El an lisis de las fuentes de recursos revela tambi n algunos datos de inter s. Las respuestas de 157 institu ciones delinean un cuadro que si bien no indica la importancia relativa de cada fuente, permite ver cuan generalizadas es t n entre las ONGs ciertas fuentes de re cursos. El Cuadro 13 expresa el origen de las fuentes de recursos, de donde se desprende la escasa importancia que tienen como fuentes de recursos las donaciones empresarias y los subsidios estatales, en comparaci n con otras fuentes.
b. Informaci n desde la oferta
b.1. Los recursos internacionales
Por otra parte, a partir de datos del Foundation Center de Estados Unidos, puede observarse los montos y destinos de las donaciones hechas por fundaciones norteamericanas a la Argentina en el per odo reciente[21].
El Cuadro 14 refleja el origen y monto de dichas donaciones.
Al respecto caben las siguientes aclaraciones:
a) con la sola excepci n de las fundaciones Rockefeller y Kellogg, las fundaciones restantes tienen como destinatarios exclusivos a entidades no-gubernamentales de distinto tipo;
b) la fundaci n Kellogg muestra el mayor porcentaje de fondos donados a entidades p blicas (universidades y ministerios);
c) la fundaci n Ford destina casi la totalidad de sus recursos a proyectos de investigaci n;
d) la fundaci n Inter-Americana destin la totalidad de sus recursos a proyectos de promoci n y desarrollo social.
Hasta aqu en lo que se refiere a recursos financieros fundamentalmente. Pero, es bien sabido, que la cooperaci n internacional abarca una serie de aspectos que van m s all del dinero y que incorpora dimensiones tales como el env o de voluntarios, asistencia t cnica y otras formas de cooperaci n. Seg n datos del Centro de Desarrollo de la Organizaci n de Cooperaci n y Desarrollo Econ mico (OCDE) (OCDE, 1990), existen m s de 57 organizaciones no-gubernamentales de Estados Unidos, Canad y Europa que trabajan en Argentina o brindan educaci n al desarrollo en sus propios pa ses con respecto a Argentina.
La informaci n hasta aqu presentada est lejos de darnos un cuadro acabado de la participaci n de las ONGs en la cooperaci n internacional. De cualquier manera, dichos datos, aunque fragmentados y tal vez no coincidentes revelan algunas cuestiones que resulta pertinente mencionar en este estudio. En primer lugar, que los recursos originados en entidades de cooperaci n internacional, aunque tal vez en menor medida que otros pa ses de la regi n, tienen una presencia significativa en las ONGs volcadas a tareas de desarrollo, tendiendo a decrecer su importancia si se considera al universo m s amplio de ONGs.
En segundo lugar, que la diversidad de actores que intervienen en dicho sistema es tambi n mucho m s heterog nea de lo que se supone. Muchas veces, las presunciones que se realizan se basan en una falta de conocimiento, derivado de la inexistencia de fuentes confiables o centralizadas de datos. Esta carencia dificulta tambi n realizar estimaciones sobre las tendencias hist ricas que han tenido los fondos de la cooperaci n internacional.
En tercer lugar, y por ltimo, es interesante observar que la participaci n de las ONGs en el sistema de cooperaci n internacional no se limita a ser meramente receptores de fondos sino que incluye otras formas de trabajo, lo que se expresa por la presencia en el pa s o la labor en sus propios pa ses de ONGs que no son donantes pero que transfieren otro tipo de recursos materiales o simb licos a las ONGs argentinas.
Por otra parte, en un reciente estudio que realizamos a partir de una encuesta con diez organizaciones no gubernamentales se puso de manifiesto que existe una presencia de agencias de cooperaci n internacional con base en Alemania, Holanda, B lgica, Espa a, Suecia e Italia y, solamente en un caso, con Francia. Luego, y mucho m s concentrado en cuanto al n mero de agencias, vienen Estados Unidos y Canad . Sin embargo, no sucede lo mismo con los montos otorgados. Aunque no todos los encuestados brindaron informaci n cuantitativa, es f cilmente observable que las mayores donaciones provienen de los Estados Unidos aunque, como ya dijimos, originados en un n mero menor de instituciones (Thompson, 1994).
b.2. Los recursos nacionales privados
En una muy reciente investigaci n (Roitter, 1994) sobre la filantrop a empresaria en Argentina, se evidenci que entre las principales empresas del pa s existe una tendencia creciente a la donaci n de fondos para prop sitos de bien p blico a trav s de fundaciones vinculadas directamente con la empresa. Si bien la b squeda de datos present una serie de dificultades -que hablan de la poca transparencia existente en este campo-, los mismos son reveladores.
Seg n el autor mencionado, el tama o te rico de la oferta de fondos de origen empresario en el "mercado de la beneficencia" -bajo el supuesto de que los "grandes contribuyentes nacionales" hubieran destinado el 1% de sus utilidades a realizar donaciones- puede situarse en el orden de los 45 millones de d lares para el a o 1992.
Sin embargo, lo efectivamente donado por el importante grupo de empresas que cuentan con fundaciones (30) alcanz a los 11 millones de d lares, durante el mismo a o. Si bien la muestra abarca a un n mero menor de las grandes compa as argentinas, la distancia entre el tama o te rico de la filantrop a empresaria y los datos obtenidos, constituye un buen indicador del potencial existente en este campo. Asimismo, es preciso destacar que s lo una parte menor de estos fondos han sido destinados a financiar actividades de organizaciones sin fines de lucro.
En el estudio mencionado se se ala tambi n que las exenciones impositivas que puedan obtener las empresas a trav s de donaciones no parece tener una incidencia determinante en el nivel alcanzado, dado que existen otros canales para desgravaci n impositiva m s eficaces. Este fen meno ha sido tambi n se alado en otros pa ses, aunque no debe menospreciarse la influencia que pueda tener una reforma impositiva en promover y estimular el desarrollo de este campo.
VII. COMO MEDIR EL TERCER SECTOR
Seg n se desprende de los datos presentados anteriormente, la diversidad de fuentes de informaci n, la falta de estad sticas y de bases de datos relacionadas, as como los problemas previos de definici n aparecen como las mayores dificultades para la medici n de la dimensi n y el alcance del "tercer sector" en Argentina.
Queda entonces por presentar las consideraciones que la literatura internacional aporta a los fines de lograr una medici n lo m s ajustada posible del valor agregado correspondiente a las IPSFL. Inevitablemente, tanto por el acceso a la informaci n como por la capacidad de cobertura y acci n, tal tarea s lo ser a posible de realizar dentro del mbito del sector p blico, o bien a partir de una tarea conjunta de investigaci n con instituciones acad micas. Los pasos propuestos son los siguientes:
a. Utilizar las encuestas de empleo existentes, de modo de obtener el nivel de ocupaci n para cada actividad desarrollada por una IPSFL;
b. Transformar la informaci n anterior, de modo tal de poder estimar el gasto de las IPSFL por actividad econ mica, en funci n de asignar salarios promedio a los ocupados estimados en el paso anterior;
c. Calcular el ingreso de las IPSFL a trav s del gasto estimado previamente, utilizando para ello informaci n del tipo de la que surge de una matriz insumo-producto.
Cabe mencionar, que la metodolog a propuesta solo puede ser utilizada en aquellos casos en que no se cuente con informaci n directa acerca de cual sea el ingreso que la actividad registre. Para todos los otros casos, es decir, para aquellos en los que no se cuenta con informaci n b sica, se considera pertinente estimar el ingreso del sector via el gasto y este, a su vez, a trav s del empleo.
La secuencia del m todo propuesto implica, incorporar -si corresponde- en las encuestas de empleo vigentes, una pregunta acerca si el establecimiento encuestado es p blico, con fines de lucro o sin fines de lucro.
Como resultado del procesamiento de la encuesta se puede obtener, la cantidad de ocupados por actividad econ mica y por tipo de establecimiento y el salario medio por actividad y tipo de establecimiento.
Se debe agregar, por otra parte, a toda esta informaci n la cantidad de ocupados voluntarios que, eventualmente cada actividad puede tener.
Para el caso espec fico del estudio llevado adelante por el Johns Hopkins Comparative Nonprofit Project, utilizaron una matriz insumo-producto, con informaci n para actividades lucrativas y no lucrativas, dependiendo del pa s, para llegar a los costos totales, a la vez que procedieron a imputar un salario medio para los trabajadores voluntarios. S lo se realizaron encuestas especiales en los casos en que de la matriz no se obten a informaci n.
Finalmente, con el objetivo de conocer, el total de los ingresos de las IPSFL, es prioritario identificar previamente, para cada IPSFL, el origen de sus recursos, de modo de poder establecer un orden de importancia.
La propuesta b sica consiste en recurrir a las 2 fuentes que pueden suministrar este tipo de informaci n:
a. El que da el dinero: ya sean donaciones, cuotas de miembros, cargos por servicios, etc.;
b. El que recibe el dinero.
El objetivo de solicitar informaci n a las dos partes involucradas, no es m s que para chequear los resultados a los que se llega por una v a (el que da el dinero) con los que se obtendr an luego de utilizar la otra fuente (el que recibe el dinero). En ambos casos, ser a preciso realizar encuestas focalizadas.
Ahora bien, qu grado de compatibilidad pueden tener todos los estudios mencionados previamente con la realidad estad stica de la Argentina, es el tema que se tratar seguidamente.
En primer lugar, hay que decir que, dado lo restringido de la definici n actual de lo que es una IPSFL, se produce una subestimaci n de la relevancia del sector, tal y como sucede, aparentemente en el resto del mundo. Esto se debe, claramente, a que los sub-sectores sin fines de lucro m s representativos (como los servicios de salud y educaci n, asociaciones profesionales y comerciales, entre otros) quedan incluidos dentro del sector privado.
Utilizar una conceptualizaci n distinta a la vigente para definir al conjunto de IPSFL, a la manera de la propuesta presentada por la literatura internacional, tiene como implicancia directa una revaloraci n del sector, ya que y como sucede a lo largo del mundo, nicamente quedan incluidos estrictamente como IPSFL sectores poco relevantes o con serias deficiencias, en cuanto a su relevamiento, tales como: Iglesias, Asociaciones Filantr picas, Organizaciones protectoras del medio ambiente o de promoci n y desarrollo.
Cabe recordar, al mismo tiempo, que las cuentas nacionales argentinas no registran la apertura que el SCN-NU indica, entre Hogares e Instituciones Privadas Sin Fines de Lucro. Esto implica que conforman un solo sector institucional.
Ser a deseable revertir esta situaci n, y es probable que el primer paso dirigido en ese sentido sea el Censo Nacional Econ mico que, durante los meses de agosto y septiembre de 1994, el Instituto de Estad sticas y Censos (INDEC) pone en marcha. A partir de los primeros resultados censales, se espera obtener un padr n o directorio de todas las actividades econ micas existentes, con la cantidad de ocupados, ventas y costos totales. Esta informaci n puede ser el punto de partida para iniciar el proceso de estimaci n, tal como lo plantea la literatura internacional. Al mismo tiempo, el directorio obtenido va a servir como base para el armado de la segunda etapa del censo (prevista para el segundo trimestre del a o 1996). En sta se deja de lado la metodolog a utilizada en la primera (barrido), pas ndose a utilizar una encuesta m s profunda, en cuanto a la informaci n a requerir, por muestreo estad stico.
De todas maneras, no ser a factible, pretender que en el corto plazo se pueda utilizar las definiciones que aportan los especialistas internacionales consultados, de modo de generar un sector "sin fines de lucro" que verifique su real dimensi n, puesto que como se expuso, la encuesta se llevar a cabo reci n en el a o 1996, presumi ndose que los primeros resultados estar n disponibles en el a o 1997.
En cuanto al tema de la clasificaci n, cabe decir que no existen dudas que el debate pasa por determinar cu l va a ser el clasificador que se va a utilizar, dado que no existen dudas respecto a que la unidad motivo de an lisis debe ser el establecimiento y/o local y no la organizaci n en su conjunto.
Es probable que la CIIU (Rev. 3) no sea el clasificador m s adecuado para medir u organizar a las IPSFL, tal como exponen L. Salamon y H. Anheier[22], siendo el clasificador por los autores recientemente mencionados, el CIIPSFL (Clasificaci n Internacional para Instituciones Privadas Sin Fines de Lucro) probablemente m s adecuado. Pero habr que ver la conveniencia de incluir un nuevo clasificador, cuando ya se torna dif cil, tanto para Argentina como el resto de Am rica Latina, convertir sus series de PIB realizadas con la nomenclatura seg n el CIIU Rev. 2 al nuevo CIIU Rev. 3.
Pareciera m s prudente, en una primera etapa, realizar una apertura, modificando al CIIU Rev. 3, de modo de aproximarse al clasificador propuesto por los investigadores del Johns Hopkins University. Asimismo, resulta de dudosa probabilidad que, en Argentina se trabaje con la apertura propuesta a partir del CIIPSFL, dada la baja calidad y la ausencia de generadores de estad stica b sica.
Respecto del complejo tema que implica estimar el VAB correspondiente a las IPSFL, existen dos fuentes de informaci n b sica fundamental, que sirven de soporte para buena parte de las estimaciones sectoriales, estas son: a) Censo Nacional de Poblaci n y Vivienda (CNPV) y b) Censo Nacional Econ mico (CEN).
Respecto del CNPV, se puede decir que un subproducto que se puede obtener, de importancia sustancial al momento de estimar el VAB, es que a partir de la c dula ampliada del censo[23], que incluy preguntas acerca de la actividad a la que dedica el empleador (en caso que la persona censada trabajara), se puede elaborar un cruce entre la rama de actividad con la categor a ocupacional (asalariado-no asalariado y p blico-privado) y con grupo ocupacional (por ejemplo: profesional -abogado, m dico, etc.-, chofer, maestro, secretaria, mantenimiento, etc.).
A partir de la realizaci n de procesos como los mencionados se podr a obtener una discriminaci n de los ocupados a 3 d gitos siguiendo la clasificaci n CIIU Rev. 3 (por ejemplo: Educaci n por nivel, etc.); esto permitir a acotar el campo objeto de estudio, a la vez que permitir a chequear los resultados con fuentes alternativas (como las encuestas de empleo mencionadas por los especialistas), a la vez que, como se ver m s adelante, con los resultados del CEN.
Dado que el CNPV se realiz en mayo del a o 1991, est previsto que los primeros resultados del tipo de los mencionados anteriormente puedan estar listos, en el transcurso del primer semestre del a o entrante.
Respecto del CEN'94, partiendo de la base que el mismo ser encarado siguiendo los principio de la Revisi n 4 del Sistema de Cuentas Nacionales, recientemente concebido, se indagar acerca de la forma en que esta constituida la empresa. Es de esperar, entonces que, una vez finalizado el relevamiento y posterior procesamiento de la informaci n, lo cual presuntamente puede llegar a ocurrir, en el segundo semestre del a o 1995, se podr a contar con antecedentes v lidos como para encarar un estudio respecto de las IPSFL.
Existe una tercer fuente, que a los efectos de la estimaci n de las IPSFL, es de suma importancia, como ya se alamos: la Inspecci n General de Justicia (IGJ). A partir de informaci n de esta instituci n, se puede elaborar un padr n de todas las organizaciones constituidas bajo la forma de IPSFL, debido a los requisitos legales existentes.
Cabe agregar, por otra parte, que la IGJ puede ofrecer, en los Balances, (que son de presentaci n obligatoria, aunque esto no ocurra en la pr ctica) un instrumento fundamental a los efectos de nuestro estudio, que como consecuencia del bajo nivel de crecimiento de los precios, que se registra en el presente, vuelve a ser v lido.
VIII. CONCLUSIONES
El an lisis de la informaci n presentada permite llegar a varias conclusiones de relevancia para la estimaci n y la comprensi n de qu es el "tercer sector" en la Argentina.
La hip tesis de la diversidad de fuentes de informaci n, as como de la incompatibilidad de los datos de las mismas, qued efectivamente corroborada a partir de esta investigaci n. No obstante, esa diversidad de fuentes revela tambi n la gran variedad institucional y cobertura de las entidades no lucrativas.
A n cuando no han sido consultadas todas las fuentes posibles (faltando, por ejemplo, la n mina de entidades aportantes a la Uni n de Trabajadores de Entidades Civiles y Deportivas, que nuclea a los trabajadores de las entidades sin fines de lucro), la informaci n recogida brinda un panorama bastante cercano de la extensi n y la diversidad del universo de entidades no lucrativas del pa s.
Las definiciones ad-hoc utilizadas para la medici n o el registro de sub-sectores determinan el universo a medir y, por lo tanto, contribuyen a la incompatibilidad de los datos. De igual manera, lo mismo sucede al intentar establecer clasificaciones por rea tem tica. Tal es el caso de las entidades de bien p blico, las fundaciones o las organizaciones no-gubernamentales de promoci n y desarrollo.
Todas las fuentes coinciden, sin embargo, en identificar como el area de mayor concentraci n de entidades no lucrativas a la Capital Federal y al Gran Buenos Aires.
Existen condiciones generales que hacen viable, en el mediano plazo, encarar un proyecto para estimar el VAB de las Instituciones Privadas Sin Fines de Lucro. Para que esto sea factible resulta necesario realizar previamente al menos dos tareas fundamentales, a los efectos de poder concretar con xito un estudio de la magnitud que se pretende.
* En primer lugar se debe fijar en forma conjunta y consensuada, con los organismos generadores de estad stica b sica y con la Direcci n de Cuentas Nacionales, la definici n de IPSFL que se va adoptar, de modo de no creer que por definirlas de tal o cual manera a las IPSFL es que el trabajo esta resuelto.
* En segundo lugar, se debe acordar la secuencia de sectores que se pretenden estudiar.
Esto implica que no es viable la realizaci n de estimaciones para el total de las actividades econ micas que potencialmente pueden esta involucradas en las IPSFL, porque desarrollar una metodolog a que permita obtener aceptablemente tanto el nivel como la evoluci n de cada actividad es una tarea compleja y de largo aliento.
Por ltimo, cabe decir que como conclusi n general de este estudio se desprende que estamos en presencia de un sector institucional de gran relevancia en la sociedad argentina, frecuentemente ignorado por los decisores pol ticos y econ micos. Ello es de gravedad en la medida en que sin pol ticas apropiadas dirigidas hacia este amplio grupo de instituciones de la sociedad civil, cualquier pol tica social est destinada a no tomar en cuenta las necesidad de los beneficiarios y, en consecuencia, no servir para los prop sitos enunciados. Adicionalmente, al no recurrir a la capacidad instalada en el campo de instituciones pertencientes al "tercer sector" se est desperdiciando un potencial de recursos humanos y materiales invalorable.
Lo dicho no es de ninguna manera una exageraci n. O, acaso podr a pensarse una sociedad donde las colectividades no tuvieran instituciones que las nuclearan y les dieran identidad?; barrios donde los clubes e instituciones locales no existieran?; consumidores, vecinos y usuarios de servicios que no contaran con asociaciones de distinto tipo que los defiendan?
Los datos aqu presentados dan cuenta, en definitiva, de una enorme fuerza social invisible que moviliza una incontable cantidad de recursos, talentos, motivaciones y esperanzas. Esperamos haber aportado a que este sea visible y, de esta manera, ocupe el lugar que le corresponde en la pol tica y en la econom a.
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